Liikunta & Tiede -lehti 4/2020

Kirjoittaja:

Ari Karimäki

Julkaistu:

11.09.2020

Jaa:

Kuntien liikuntapalveluiden tulevaisuus: laaja-alainen yhteistyö korostuu

Kuntien liikuntapalveluiden tulevaisuus: laaja-alainen yhteistyö korostuu
Kuva: Antero Aaltonen

Kuntien merkitys kansalaisten liikkumisen edistäjänä on kiistaton. Muuttuva toimintaympäristö kysyy kuitenkin keinoja, joilla kuntalaisten tarpeisiin vastataan. Kun liikuntatarpeet kasvavat ja tietoisuus voimavarojen rajallisuudesta vahvistuu, voimistuu paine etsiä uusia malleja.

Suomalaista hyvinvointivaltiota on rakennettu 1950-luvulta lähtien. Urakkaan vaikutti maamme maatalousvaltaisuus, joka jarrutti teollistumista ja kaupungistumista. Voidaan sanoa, että Suomi siirtyi 1960-luvulla melko suoraan maatalousmaasta palveluyhteiskunnaksi, sillä teollisuuden osuus oli työllistäjänä maataloutta ja palveluita pienempi (Työ- ja elinkeinoministeriö 2019, 13).

Teollistumisen ja kaupungistumisen edetessä sekä palvelualan kehittyessä vapaa-aika lisääntyi. Vuonna 1965 säädetty työaikalaki johti viisipäiväiseen työviikkoon siirtymiseen. Vapaa-ajan lisääntyminen loi paineita muodostaa sitä sääntelevä valtion politiikkasektori sekä rakentaa kunnallisia vapaa-ajan palveluita.

Liikuntaan on kohdistunut myös vahvoja yhteiskunnallisia painotuksia. Huhtanen ja Itkonen (2018) ovat peilanneet niitä suhteessa suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan. Samalla kun 1960-luvulla rakennettiin hyvinvointivaltiollista sosiaalipolitiikkaa, alettiin työstää julkista liikuntapolitiikkaa. Kun sosiaalipolitiikassa tavoiteltiin kohtuullista elintasoa ja työllisyyttä, niin liikuntapolitiikan merkittävä tavoite oli edistää kansan terveyttä.

Kuntien kohtuuhintaiset ja hyvät liikuntapalvelut ovat osa yhteiskuntamme kehitystarinaa. Liikunnallista hyvinvointia on pyritty jakamaan tasaisesti kaikille. Tätä on vaikeuttanut 1990-luvun talouslaman vauhdittama kuntien eriytymiskehitys, joka on johtanut suuriin eroihin palvelutuotannossa. Lama teki näkyväksi asukkaiden liki rajattomat liikuntatarpeet, joihin kunnilla on varsin rajalliset voimavarat vastata. 

Kuntien hallintouudistusten kolme aaltoa

Monimutkaistuva yhteiskunta kysyy hallinnolta muutosvalmiutta. Muita hallinnonuudistusten perusteita ovat käytännön ongelmien ratkaiseminen, sisäisen ja ulkoisen toimintakyvyn parantaminen sekä hyvän hallintotavan vahvistaminen (Airaksinen 2009, 37–39). Julkishallintoa on uudistettu (Hakari 2013, Osborne 2006 ja Peters 2011) kolmessa aallossa. Toisiaan ovat seuranneet perinteinen julkishallinto (Public Administration, PA), uusi julkisjohtaminen (New Public Management, NPM) ja uusi julkinen hallinta (New Public Governance, NPG).

Uusi julkisjohtaminen tarttui byrokratiaan ja tehottomuuteen yritysten opein. Oman toiminnan arviointi, tilaaja–tuottaja -mallit sekä sopimusohjaus kuuluvat tähän aaltoon. Uusi julkinen hallinta sisältää uuden julkisjohtamisen aineksia, mutta tarkastelee kuntaa ja kuntalaisia laajemmin (Hakari 2013,36). Sen mukaan julkinen hallinto tarvitsee monimutkaisia asioita ratkoessaan yhteistyötä eri sektoreiden, hallintotasojen, sidosryhmien ja kansalaisten kanssa. (Lindell 2017, 62).

Tämä merkitsee siirtymistä organisaatioiden uudistamisesta yhteisöjen kehittämiseen sekä asiakastarpeiden määrittelystä yhteisön osallistumiseen. Politiikan ja hallinnon eriyttämisen sijaan tärkeintä on vuorovaikutus. Lisäksi kiinnitetään huomiota kuntalaisten luottamuksen lisäämiseen läpinäkyvillä prosesseilla ja demokraattisella dialogilla. Paikallisessa hallinnassa luodaan edellytyksiä yhteisön jäsenten osallistumiselle. Hallinnon sisäisen tehokkuuden rinnalla korostuu vaikuttavuus kuntalaisten näkökulmasta. (Hakari 2013, 38–39)

Hallinnon muutokset vahvistavat kuntien eriytymistä. Taantuvissa väestötappiokunnissa on kustannukset ja palvelut karsittu minimiin. Lisäleikkauksiin ei ole mahdollisuuksia, eivätkä kuntaliitoksetkaan välttämättä auta. Kuntien eriytyminen on jatkunut pitkään. Taantuvilla alueilla ongelmana ovat kustannukset ja palvelujen turvaaminen, kasvavilla kaupunkiseuduilla toimivan yhdyskuntarakenteen luominen sekä riittävän talouskasvun varmistaminen (Meklin & Pekola-Sjöblom, 2012).

Kuntien liikuntatoimet eriytyneet

Kuntien eriytyminen vaikuttaa liikuntapalvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen. Pienissä kunnissa liikunnalla ei ole välttämättä omaa viranhaltijaa. Isoissa kaupungeissa henkilöstöä on edelleen runsaasti. Myös liikunnan päätöksenteko on järjestetty kunnissa joko osana isompaa lautakuntaa tai omana lautakuntanaan.

Muutokset näyttäytyvät varsinkin pienissä kunnissa talouden sopeuttamisena ja eräänlaisena selviytymistaisteluna. Kun tarkastellaan liikuntaa kuntalaisten hyvinvointia tukevana ennaltaehkäisevänä toimintana, havaitaan liikuntapalveluiden merkittävä potentiaali. Tästä näkökulmasta voidaan kuntien pyrkimyksiä analysoida valtakunnallisen liikuntapolitikan toteuttamisen kannalta. Liikuntapolitiikka on muuttunut yhteiskunnan mukana ja se on vaikuttanut osaltaan kuntien palveluihin.

Vuonna 1980 voimaan tullut liikuntalaki jäsensi ensi kertaa liikuntakulttuurin toimijoiden työnjaon ja tehtävät. Valtion ja kuntien tehtäväksi tuli luoda edellytyksiä liikunnalle ja pääasiallisen järjestämisvastuun saivat liikuntajärjestöt. Pelisääntöjen vakiinnuttaminen lainsäädännöllä on esimerkki perinteisen julkishallinnon tavasta ottaa haltuun liikunnan moniulotteinen toimintakenttä. Uuteen liikuntalakiin (2015) ei enää sisälly varsinaista työnjakoa. Sen sijaan laki korostaa valtion ja kuntien vastuuta liikunnan edellytysten luomisesta. Liikuntapalveluiden järjestäminen on kirjattu kunnille.

Liikunnasta vastaavan ministeriön roolin kehitys näkyy liikuntalakeja vertaamalla. Vuonna 1980 opetusministeriön tehtäväksi on kirjattu liikuntatoiminnan yleinen johto ja valvonta. Nykyisen lain mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö vastaa liikuntapolitiikan yleisestä johdosta, yhteensovittamisesta ja kehittämisestä. Siirtyminen valvonnasta ohjaukseen ja koordinointiin kertoo pyrkimyksestä edetä perinteisestä hallinnosta kohti moniäänisempää uutta julkista hallintaa. Liikuntalaki antaa tavoitteet ja suuntaviivat, mutta jättää liikuntapolitiikan käytännön toimet auki.

Kokkonen (2010, 365) arvioi liikuntarakentamisen olleen kansalaisia eniten koskettava liikuntapolitiikan muoto. Sekä valtio että kunnat panostivat rakentamiseen hyvinvointivaltion kasvuvuosina. Erityisen paljon uusia liikuntapaikkoja valmistui 1970- ja 1980-luvuilla (LIPAS, 2020). Tämän jälkeen lama vähensi rakentamista ja lisäsi kuntien halua yhteistyöhön naapurien kanssa. Myös palvelujen ulkoistamiseen alettiin suhtautua vakavasti. Uuden julkisjohtamisen oppien mukaisesti kunnat etsivät kustannustehokkaampia tapoja järjestää palveluitaan.

Yhteistyö korostunut

Kuntien liikuntatoimissa korostettiin 2000-luvun ensikymmenellä tuottavuutta ja palvelujen laatua. Asiakkaiden intressit olivat tärkeä lähtökohta managerialistisessa ajattelussa. Yritysmaailmasta omaksutun mallin haastoi palvelulähtöisyys, jossa uutta julkista hallintaa ennakoiden painotettiin liikunnan eri sektoreiden yhteistyötä. Asiakkaiden pyyteet vaihtuivat kuntalaisten intresseiksi ja lähtökohtana oli korostetusti heidän hyvinvointinsa edistäminen. Malli korosti liikunnan johtavan viranhaltijan valmiuksia syventää vuoropuhelua ja yhteistyötä. Hänen taitonsa olivat ratkaisevassa roolissa paikallisen liikunnan kehittymisessä. (Karimäki 2006, 142, 148). Uusi julkinen hallinta korostaa tästä poiketen monitoimijaisuutta ja tasa-arvoista moniäänisyyttä (taulukko 1).

Taulukko 1. Hallinnonuudistuksen aallot ja kuntien liikuntatoimi

Perinteinen julkishallinto (PA) Uusi julkisjohtaminen (NPM) Uusi julkinen hallinta (NPG)
Lähtökohtana liikuntalain 1980 työnjako Lähtökohtana toiminnan sopeuttaminen, rajalliset resurssit Lähtökohtana ”ison kuvan” hahmottaminen ja oma rooli siinä
Liikunnalla oma viranhaltija Liikuntapalvelujen ulkoistaminen tai osaulkoistaminen Liikkumisympäristön kehittäminen
Liikuntapaikkojen rakentaminen Tilaaja-tuottajamallit Hybridihankkeet
Seurojen avustaminen Seutuyhteistyön tiivistäminen (esim. reittien ylläpito) Liikunta strategisena valintana

 

Kunnissa on liikuntalain nojalla huolehdittu suunnittelusta, kehittämisestä sekä tukemisesta liikunnan viranhaltijan johdolla. Liikuntaa on tuettu erityisesti välillisesti liikuntapaikkoja rakentamalla ja edullisilla tilavuoroilla. Lama pakotti etsimään kustannustehokkaita tuotantomalleja. Samalla yhteiskunta on monimutkaistunut ja sirpaloitunut, mikä on tuonut paikallistasolle projektit ja hankkeet, joiden kautta valtakunnallista liikuntapolitiikkaa on toteutettu kunnissa.

Kuntien rahoitusmahdollisuuksien kavennuttua ovat erilaiset hybridihankkeet korvanneet osittain omarahoitteisen liikuntarakentamisen. Billisin (2010) mukaan hybridisaatiossa julkinen, yksityinen ja kolmas sektori ottavat vaikutteita toistensa toimintamalleista. Liikuntarakentajana on perinteisesti toiminut julkinen sektori ja kunnat omistavat pääosan liikuntapaikoista. Uudessa tilanteessa kullakin sektorilla on omat rahoitusongelmansa, joten rakentaminen toteutuu yhä useammin niiden yhteistyönä. Kunnat ovat edelleen mukana, mutta liikuntapaikkojen omistus- ja rahoittamismallit vaihtelevat eri sektoreiden kesken.

Liikuntatoimet ovat myös kääntäneet katsetta organisaatioidensa ulkopuolelle. Poikkihallinnollinen yhteistyö (esimerkiksi lähiliikuntapaikat) ja laaja-alainen liikkumisympäristön kehittäminen ovat korostuneet. Ne määrittelevät osaltaan, miten hyvin liikuntatoimi vastaa uuden julkisen hallinnan vaatimuksiin. Kehittämisessä on vahvistunut 2010-luvulla strateginen ote: liikunta tunnistetaan poikkihallinnollisesti edistettävänä ja se sisältyy yhä useammin kuntastrategioihin (TEA-viisari, 2020).

Muuttuva toimintaympäristö

Huolimatta heikosta taloustilanteesta kuntien merkitys on suuri asukkaiden liikuttamisessa sekä liikunnan edellytysten luomisessa. Liikunnan vuosittaiset käyttömenot kunnissa ovat yhteensä noin 750 M€, mikä on viisi kertaa enemmän kuin valtion vuotuinen liikuntabudjetti. (Valtioneuvoston selonteko liikuntapolitiikasta 2018, 2).

Kunnilla on merkittävä tehtävä liikuntapolitiikassa, mutta yhteiskunnan ja elinympäristön muutokset aiheuttavat epävarmuutta palveluiden järjestämiseen ja tuottamiseen. Ilmastonmuutos panee pohtimaan, miten tarjontaa sekä kunnossapitohenkilöstön työtehtäviä pitäisi muokata, kun lumitalvet vähenevät.

Lasten ja nuorten liikunnan ja urheilun sekä erityisesti joukkuelajien harrastamisen sidos asuinpaikkaan vahvistuu väestön ikääntymisen, syntyvyyden laskun ja sisäisen muuttoliikkeen takia. Myös maahanmuuttajien liikunnan järjestämistarve vaihtelee eri puolilla Suomea. Digitalisaation ja sosiaalisen median paineet näkyvät koko valtakunnassa esimerkiksi päivittäisessä asiakaspalvelussa ja kasvavassa tarpeessa kertoa liikuntapaikkojen ylläpitotoimista heti.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen ja rakenteiden uudistus (sote-uudistus) vaikuttaa maakuntarakenteisiin, mutta vaikuttaa myös kuntiin. Mikäli kaavailut toteutuvat, tulee kuntien elinvoima-, sivistys- ja hyvinvointirooli jatkossa korostumaan. Liikunta osana sivistyspalveluita sekä toisaalta ennaltaehkäisevänä hyvinvointipalveluna voi nousta myös hyvällä tavalla esiin aiempaa selvemmin. Liikunnan asemaan vaikuttaa paikallisen liikuntatoimen osaaminen ja aktiivisuus. Uutta osaamista tarvitaan, sillä kumppanuudet ja yhteistyö korostuvat.

Kuntakenttää koettelee myös koronavirus. Liikuntatoimet keräävät vapaa-aikasektorin merkittävimmän vuotuisen tulokertymän. Viime kevään aikana tulot ovat ehtyneet erilaisten rajoitusten johdosta. Liikuntatoimet joutunevat paikkailemaan menetyksiä vielä tulevina vuosina.
Liikuntatoimet ovat sopeuttaneet toimintaansa kuntakentän sekä liikunnan kokonaisuuteen. Liikuntakulttuurin eriytyminen 1980-luvulta lähtien on tehnyt näkyväksi mm. ammattiurheilun rakentumisen. Liikuntatoimet ovat jakaneet avustuksensa vapaaehtoissektorille, mutta olosuhteiden luomisessa ammattiurheilun tarpeet ja toiveet ovat osaltaan johtaneet uusiin rahoitusratkaisuihin.

Korjausvelan kasvaessa kunnat eivät enää voi investoida uusiin liikuntapaikkoihin. Hyvinvointia ja terveyttä edistävä liikunta on valtion liikuntapolitiikan kärjessä ja kunnat ovatkin osaltaan toteuttaneet sitä. Tähänkin heijastuu kansalaisten kulutustottumusten yksilöllistyminen ja omaehtoisuuden kasvu. Miten esimerkiksi organisoimattoman liikunnan kaipaamat tilat ja vuorot saadaan järjestettyä?

Ympäristön, rakenteiden ja kulutustottumusten muutosten lisäksi liikuntatoimet painivat liikuntakulttuurin perusongelmien kanssa. Tällaisia ovat muun muassa lasten ja nuorten fyysisen kokonaisaktiivisuuden väheneminen sekä liikkumisen polarisaatio ja tasa-arvon toteutuminen. Lapset harrastavat ahkerasti liikuntaseuroissa, mutta jäävät murrosiässä herkästi pois toiminnasta (esim. Puronaho 2014, 73–74).

Liikunnan korvaavat muut harrastukset ja ajanvietto kavereiden kanssa. Miten liikuntatoimi voi vaikuttaa tähän? Ainakin rakentamalla nuorten toiveiden mukaisia liikuntapalveluja heille sopivaan aikaan. Nuorten työstämiä liikuntatuotteita löytyy useista kaupungeista. Harrastamisen polarisoitumisen (Itkonen ym. 2018, 121) edessä liikuntatoimet ovat yhtä hankalassa tilanteessa kuin koko liikuntaväki.

Miten tästä eteenpäin?

Jatkossa hallinto ja liikunnan viranhaltijat ovat selvemmin osa moniäänistä kehittämisverkostoa. Verkoston johtajuus vaihtelee tilanteen ja asetettujen tavoitteiden mukaan. Viranhaltijoiden kyky hahmottaa kokonaisuutta ja toimia verkostoissa määrittelee pitkälti liikuntatoimen onnistumista.
Myös liikuntahallinnon uudistus on strategioiden, tulkintojen, ideoiden ja intressien välistä vuorovaikutusta ja kamppailua. Aidossa moniäänisyydessä tunnistetaan oman osaamisen ja asiantuntemuksen olevan vain yksi mahdollisuus muiden joukossa. Jos uudistus- ja kehittämistyössä unohdetaan moniäänisyys ja haetaan kompromisseja ja konsensusta, päädytään helposti vanhan kertaamiseen, eikä löydetä innovatiivisia ratkaisuja. (Airaksinen 2009, 192-194)

Yksittäisissä liikuntatoimissa lähtökohtana on ison kuvan hahmottaminen. Tähän liittyy globaalien, valtakunnallisten, alueellisten ja paikallisten muutostekijöiden analysointi sekä niiden heijastusvaikutusten hallinta. Globaalit muutokset (esimerkiksi ilmastonmuutos) muovaavat jo paikallisia liikuntapalveluita. Lähitulevaisuus (esimerkiksi sote-uudistus) haastaa liikuntatoimen pohtimaan omaa rooliaan paikallisten hyvinvointipalvelujen ketjussa.
Viime kevään koronavirus on esimerkki ennalta-arvaamattomasta ongelmatilanteesta, joka koskee myös liikuntatoimia. Poikkeusaika nosti esiin ulkoilun ja ulkoliikunnan merkityksen uudella tavalla. Kun muu liikuntatoiminta oli pysähdyksissä, metsät ja erilaiset reitit olivat tehokäytössä. Tämä vahvistaa käsitystä siitä, että liikkumisympäristön kokonaisvaltaisen kehittämisen tulee olla paikallisen hyvinvoinnin edistämisen keskiössä.

Liikuntalain mukaan kunnan tulee arvioida asukkaittensa liikunta-aktiivisuutta. Yksittäinen seurantatutkimus ei kuitenkaan anna riittävää kuvaa liikunta-aktiivisuudesta, sillä olennaista on seurata muutoksia, jotta toimenpiteiden vaikutusta voitaisiin arvioida. Esimerkiksi säännöllisesti toteutettava liikuntabarometri on hyvä tapa ratkaista asia.

Yksi tapa rakentaa uutta osaamista on laatia paikallinen lähiliikuntapaikkasuunnitelma tai -ohjelma. Lähiliikuntapaikat vaativat kunnissa usean hallinonalan (esimerkiksi liikunta/kaavoitus/viheralueet/tilatoimi/opetus/varhaiskasvatus) yhteistä suunnittelua ja toteuttamista. Tämä voi synnyttää poikkihallinnollista osaamista, jonka luonteva lähtökohta voisi olla liikuntatoimessa. 

Liikunnan edistämisessä onkin jatkossa ensiarvoista, että tiedontuottamisen prosesseissa vahvistuu poikkihallinnollisuus ja kansalaisten osallisuus. Tiedon avulla tulee sitouttaa viranhaltijoita ja päätöksentekijöitä laaja-alaisesti edistämään liikkumista. Erilaisten liikkumisen edistämisohjelmien ja -strategioiden kehittäminen on hyvä tapa kannustaa yhteistyöhön. Tärkeintä on laajentaa näkökulmaa ja saada liikunta kuntastrategiaan, sillä liikunnan edistäminen on koko kunnan asia.

ARI KARIMÄKI
kuntatoimen asiantuntija
SmartSport osuuskunta
ari.karimaki(at)smartsport.fi

LÄHTEET

Airaksinen, J. 2009. Hankala hallintouudistus. Tampereen yliopisto. Acta Universitatis Tamperensis 1397. Väitöskirja.

Billis, D. 2010. Towards a theory of hybrid organizations. Teoksessa D. Billis (toim.) Hybrid Organizations and the Third Sector: Challenges for Practice, Theory and Policy. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 46–69.

Hakari, K. 2013. Uusi julkinen hallinta – kuntien hallinnonuudistusten kolmas aalto? Tutkimus Tampereen toimintamallista. Tampereen yliopisto. Acta Universitatis Tamperensis 1871. Väitöskirja.

Huhtanen, K. & Itkonen, H. 2018. Suomalaisen sosiaalipolitiikan ja liikuntapolitiikan vuoropuhelu 1920–80-luvuilla. Liikunta & Tiede 111-119.

Ilmanen, K. 2015. Liikuntapalvelujen muutos 1800-luvun lopulta 2000-luvulle. Teoksessa Itkonen, H. & Laine, A. (toim.) Liikunta yhteiskunnallisena ilmiönä. Jyväskylän yliopisto. Liikuntakasvatuksen laitos. Tutkimuksia 1/2015. Jyväskylä.

Itkonen, H. Lehtonen, K. & Aarresola, O. 2018. Johtopäätökset. Teoksessa Itkonen, H. Lehtonen, K. & Aarresola, O. (toim.) Tutkimuskatsaus liikuntapoliittisen selonteon tausta-aineistoksi. Valtion liikuntaneuvoston julkaisuja 2018:6, 120–130.

Karimäki, A. 2006. Palvelulähtöinen hallintomalli kunnallisessa liikuntatoimessa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2006, 139–150.

Kokkonen, J. 2010. Valtio liikuntarakentamisen linjaajana. Liikuntatieteellisen seuran julkaisu 165. Helsinki.

Kuntalaki 410/2015. Finlex.

Liikuntalaki 984/1979. Finlex.

Liikuntalaki 390/2015. Finlex.

LIPAS. Valtakunnallinen ja julkinen liikunnan paikkatietojärjestelmä.16.6.2020.

Lindell, J. 2017. Muutosjohtajuuden pirullinen puoli. Acta Wasaensia 375. Väitöskirja.

Meklin, P. & Pekola-Sjölom, M. (toim.) 2012. Parasta Artun mitalla II. Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 23. Suomen Kuntaliitto.

Osborne, S. P. 2006. The New Public Governance? Public Management Review, Vol. 8, No. 3, s. 377–387.

Peters, G. B. 2011. Comparative public administration: after new management, what? Teoksessa Hyyryläinen, E. & Viinamäki, O-P. (toim.). Julkinen hallinto ja julkinen johtaminen. Acta Wasaensia No 238. Vaasa.

Pitkänen, L. 2017. Nuorten johtajien eettiset profiilit – Q-metodologinen tutkimus eettisestä johtajuudesta uuden sukupolven määrittämänä. Acta Wasaensia, 385. Väitöskirja.

Puronaho, K. 2015. Drop-out vai throw-out? Tutkimus lasten ja nuorten liikunnanharrastusten kustannuksista. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2014:5. Helsinki.

TEA-viisari. Tietoa kuntien terveyden ja hyvinvoinnin edistämistyöstä. 16.6.2020

Työ- ja elinkeinoministeriö. 2019. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemys Suomen työmarkkinoista. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019, 4. Helsinki.
Valtioneuvoston selonteko liikuntapolitiikasta. 2018.